《普陀区人民政府重大行政决策合法性审查规定》解读

　　一、为什么要制定《普陀区人民政府重大行政决策合法性审查规定》（以下简称《规定》）？

　　重大行政决策是社会和民众关注的焦点、热点，也是经济社会能否持续快速健康发展，民众利益能否得以保障和实现的重要因素。一旦决策失误，或造成国有资产重大损失，或严重损害人民群众的切身利益，甚至阻碍、破坏地方经济社会的科学发展。因此，规范重大行政决策的程序，杜绝或减少决策失误，十分必要。

　　国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》以及2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》对建立健全依法科学民主的决策机制提出了明确要求。2009年，《上海市人民政府贯彻国务院＜关于加强市县政府依法行政的决定＞的实施意见》（以下简称《实施意见》）中指出，“作出重大行政决策，应当事先由本机关法制机构进行合法性审查，并出具法律意见书。”2011年，《上海市依法行政“十二五”规划》强调，要明确重大行政决策事项范围，使公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定成为重大行政决策的必经程序，推行合法性审查法律意见书制度，完善集体讨论决定的议事规则。

　　就我区而言，近几年来，我区为规范行政决策行为，提高决策质量，陆续制定或修订了《普陀区人民政府关于加强政府自身建设的若干意见》、《普陀区人民政府工作规则》、《普陀区人民政府会议工作规范》、《普陀区行政规范性文件制定和备案实施办法》等内部制度，均对完善行政决策机制作了系列规定，但其中对重大行政决策的程序规定比较原则，操作性不够强。因此，区政府决定制定《规定》，强化合法性审查程序，进一步完善我区的行政决策机制。

　　二、《规定》的起草过程是怎样的？

　　《规定》系由区法制办负责起草。2013年9月上旬，在借鉴外省市的经验基础上，区法制办集中全办人员的力量，研究讨论后形成了《规定》的初稿。9月中旬，向区政府各部门、街道办事处、镇政府书面征询意见。9月下旬，区政府领导召开区政府专题会，区发改委、区国资委、区财政局、区房管局等部门进行专题研究。同时，向区人大、区政协、区法院等单位进一步书面征询意见。10月中旬，组织座谈会听取区政府法律顾问团的意见。随后又召开专家论证会，听取本市行政法专家和市政府法制办有关人员的意见。期间，区法制办根据各方意见对《规定》征求意见稿进行反复修改，形成《规定》送审稿。10月29日，区政府第41次常务会议审议通过《规定》。

　　三、《规定》中主要有那些内容？

　　《规定》共四章二十条。第一章总则部分介绍了《规定》的制定目的和依据、重大行政决策的定义和范围、审查部门、审查原则和审查效力。第二章审查部分规定了重大行政决策合法性审查的启动、提交材料、审查事项、审查方式、审查时限、审查意见及其处理。第三章保障和责任部分对经费保障、保密责任以及责任追究作了规定。第四章附则部分规定了重大行政决策合法性审查的例外情形、一般决策、参照执行、应用解释和施行日期。

　　四、《规定》所称的重大行政决策如何界定？

　　《规定》中所称的重大行政决策，是指区政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与人民利益密切相关的行政决策事项。

　　《规定》中明确的重大行政决策事项范围，主要是根据《实施意见》的规定，并结合我区实际进行界定。主要包括以下七个方面：1.区国民经济和社会发展规划、计划的编制，区产业发展和结构调整等政策的确定；2.区总体规划、详细规划和专项规划的编制；3.重大财政资金的支出、重大投资项目的安排、重大国有资产的处置；4.土地资源的配置和利用；5.教育、医疗卫生、劳动就业、公共交通、旧城区改造等与公民、法人或者其他组织利益密切相关的政策、措施、项目的确定和调整；6.区政府机构改革、职能调整的安排；7.其他具有全局性、长远性影响或者与公民、法人、其他组织利益密切相关的重大事项。

　　对于具体事项和量化标准的确定，可由决策承办部门提出初步意见，最终由区政府确定。

　　五、《规定》是否适用于行政规范性文件和突发事件处理？

　　区政府制定的行政规范性文件是涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复使用的文件。一些重大行政决策也会以行政规范性文件的形式来作出。对于行政规范性文件，法制机构的合法性审查也是必经程序，具体的审查要求已经在《上海市行政规范性文件制定和备案规定》和《普陀区行政规范性文件制定与备案实施办法》中作了专门的规定。所以，区政府重大行政决策属于行政规范性文件的，则优先适用《上海市行政规范性文件制定和备案规定》和《普陀区行政规范性文件制定与备案实施办法》进行合法性审查。

　　突发事件处置往往需要在紧急情况下立即作出决策，此类决策按照《中华人民共和国突发事件应对法》等有关规定执行。

　　六、《规定》中如何明确重大行政决策合法性审查部门？

　　根据《实施意见》，《规定》明确由区政府的法制机构即区法制办负责区政府重大行政决策的合法性审查。同时为了增强审查的实效，充分发挥区政府法律顾问的专业优势，《规定》中还明确了区法制办可以委托区政府法律顾问团办理重大行政决策合法性审查的具体事务。区政府法律顾问团的职责、报酬等内容由区法制办和区政府法律顾问团另行在委托合同中协商确定。

　　七、重大行政决策合法性审查的效力如何？

　　基于合法性审查是重大行政决策的一项必经前置程序，《规定》第五条明确，合法性审查法律意见书是区政府作出重大行政决策的重要依据。重大行政决策未经合法性审查或者未通过合法性审查的，不予提交区政府常务会议或者全体会议审议，区政府对该决策不予作出决定。

　　八、重大行政决策合法性审查由谁启动？什么时候启动？

　　根据《规定》第六条，合法性审查由重大行政决策的承办部门负责启动，涉及两个以上承办单位的，则由牵头单位负责启动。

　　至于启动的时间，一般建议在决策草案形成后尽早启动，最迟不得迟于区政府集体讨论决定这一决策的最后环节。故承办单位必须在将决策草案提交区政府常务会议或者全体会议审议之前，先行向审查部门提请合法性审查。

　　此外，决策承办单位在决策前期的调研、论证阶段可事先邀请审查部门介入，有助于审查部门全面、深入了解决策的相关情况，从而提高审查的效率。

　　九、重大行政决策合法性审查需提交哪些材料？

　　在提请重大行政决策合法性审查之前，决策承办部门应当提前完成公众参与、专家论证、风险评估以及本部门法制机构或法律顾问的合法性初审等程序。对于法律、法规、规章等对重大行政决策事项有专门程序规定的，应当履行完毕相关法定程序。同时，准备好以下材料提交至审查部门：

　　（一）决策草案；

　　（二）起草说明，包括制定背景、必要性、可行性、起草过程和外区或外地的类似做法等；

　　（三）制定依据目录，包括法律、法规和规章等（以其他规范性文件、政策措施为依据的，需同时提供纸质文本）；

　　（四）决策承办单位法制机构或者法律顾问出具的法律意见；

　　（五）征求意见汇总材料、风险评估报告、专家咨询意见、听证报告等其他相关材料。

　　审查部门认为需要补充材料的，决策承办单位应当在审查部门指定的时间内提交。

　　十、审查部门的合法性审查包括哪些内容？

　　根据《规定》第八条规定，审查部门对重大行政决策的审查既包括合法性审查也包括合理性审查的内容，涵盖了决策的职权、内容和程序，具体来讲主要有：

　　（一）是否属于区政府法定权限；

　　（二）是否与法律、法规、规章以及国家和本市的政策、规范性文件相抵触；

　　（三）是否与区政府原有的决策、规范性文件相衔接；

　　（四）是否违背国家和本市的强制性标准、技术规范；

　　（五）是否符合规定的程序；

　　（六）是否存在适当性问题；

　　（七）是否存在其他法律方面的问题。

　　十一、审查部门如何开展审查？

　　重大行政决策合法性审查以书面审查为主，并可根据实际需要开展《规定》第九条所列的各项工作，以确保审查结论的正确性和权威性：

　　（一）到有关部门和单位进行调查研究；

　　（二）收集有关资料；

　　（三）通过座谈会、论证会、协调会、公开征求意见等形式广泛听取社会各界的意见；

　　（四）根据需要组织有关单位和专家进行法律咨询或者论证。

　　十二、重大行政决策合法性审查的期限是多久？

　　本着规范与效率并重的原则，《规定》强调要对重大行政决策依法审查，同时也要提高审查的效率，确保决策的时效性。为此，《规定》明确，重大行政决策的合法性审查期限一般为受理之日起十个工作日，其中材料补正期限不计入内。情况复杂的，可延长五个工作日。遇到情况紧急的，区政府有特殊要求的，则按领导要求的时限完成。

　　十三、审查部门如何出具审查结论？

　　审查部门应当以认真负责的态度，对重大行政决策开展合法性审查，并按照“一审查一结论”的要求明确审查结论。审查结论应当出具书面的合法性审查法律意见书。根据不同情况，审查部门可出具三类审查意见：

　　（一）对符合法律、法规、规章规定的决策内容，应提出支持性意见，如明确“未发现违法或者明显不当”，建议提交有关会议审议。

　　（二）对违反法律、法规、规章禁止性规定的决策内容，应根据情况提出调整的建议，如决策事项明显违法的，应建议停止该决策，并向区政府报告；如决策程序不到位的，可以指出其明显不当之处，建议决策承办部门补正相应程序后提交会议审议。

　　（三）对法律、法规、规章未作规定，但符合法律原则、国家政策精神、改革发展方向的决策内容，应当根据《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》的规定予以鼓励和保障，并可以根据需要提出相应的完善建议。《规定》结合我区实际，充分体现了对创新精神的鼓励和支持。当前我区正处于转型发展的关键时期，创新是打造我区经济社会发展升级版的根本出路，在重大行政决策事项上同样鼓励、支持创新。

　　十四、决策承办部门与审查部门意见不一致的时候如何处理？

　　在审查过程中，审查部门要与决策承办部门进行充分沟通，及时交换审查意见，决策承办部门要积极配合。对于审查部门提出的意见或建议，决策承办部门应予以研究，按照审查部门提出的意见或建议及时作出修改或调整。决策承办部门对审查部门的审查意见有较大分歧时，应当书面说明理由和依据，必要时可以向区政府分管领导汇报，报请区政府决定。

　　十五、区政府的一般行政决策，是否需要进行合法性审查？

　　对于区政府的一般行政决策，合法性审查并非必经程序。但承办单位认为有必要的，也可以参照《规定》进行合法性审查。

　　十六、《规定》如何保障重大行政决策合法性审查制度的有效实施？

　　一是《规定》的制定本身严格遵循了规范与效率并重的要求，广泛听取了各部门、专家学者的意见，力求程序规范，同时便于操作，为《规定》的实施奠定了最基本的制度保障。

　　二是《规定》对重大行政决策建立了三道“关”：一是决策承办部门的出口关，即决策承办部门要对决策草案的合法性审查启动负有主要义务，并要为决策的合法性提供充分的依据；二是区政府办公室上报关，即区政府办公室在确定区政府常务会议或全体会议等议题时，要对重大行政决策是否已经通过合法性审查进行确认，坚持执行“不经合法性审查，不得上会讨论”的原则；三是区政府领导的审查关。重大行政决策上会集体讨论时，区政府应参考审查部门所作的合法性审查法律意见再作出正式决定。

　　三是《规定》建立了监督问责制度，凡需要进行合法性审查的行政决策，决策承办单位未依照本规定进行合法性审查，或者未通过合法性审查而直接提交区政府审议，导致决策失误，造成重大损失或者恶劣影响的，由区监察部门根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发[2009]25号），对有关人员追究责任。