根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号，以下简称《意见》）和中纪委、监察部、财政部、审计署《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7号，以下简称《实施办法》）的规定和要求，为了坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，切实将重点检查阶段查出的“小金库”问题的惩处工作落到实处，确保中央政策的严肃性和治理工作的有效性，按照上海市治理“小金库”工作领导小组（以下简称领导小组）的要求，上海市治理“小金库”工作领导小组办公室（以下简称办公室）结合本市“小金库”专项治理工作实际，并依据现行法律法规和规章制度的有关规定，研究起草了《上海市市级单位“小金库”问题处理处罚意见》，供审核处理单位（市纪委、市监察局、市审计局、市财政局监督检查局）在拟订处理处罚决定时执行，并供各区（县）参考。

一、“小金库”的概念和认定

根据《意见》、《实施办法》的规定，本次治理工作“小金库”的定义是：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

与以往“小金库”概念相比，这次治理工作“小金库”的界定主要有三个特点：一是强调符合规定的单位账簿；二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其资产；三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。

认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这是认定是否属于“小金库”的唯一标准。所谓“单位账簿”就是指本单位的会计账簿。

《会计法》第三条、第十五条、第十六条等规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿。《会计法》还对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：

第一，必须依照会计法和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一会计制度，是指由财政部制定、或者财政部与国务院有关部门联合制定、或者由财政部审核批准的在全国范围内统一执行的会计规章、准则、制度、办法等规范性文件。

第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。

第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。

第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。会计账簿应当按照连续编号的页码顺序登记。会计账簿记录发生错误或者隔页、缺号、跳行的，应当按照国家统一的会计制度规定的方法更正，并由会计人员和会计机构负责人（会计主管人员）在更正处盖章，各会计核算单位应当定期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿记录与实物、款项的实有数额相符、会计账簿记录与会计凭证的有关内容相符、会计账簿之间相对应的记录相符、会计账簿记录与会计报表的有关内容相符。实行会计电算化的单位，其会计账簿的生成也必须符合《会计法》和国家统一的会计制度的规定。

需要特别强调的是，“小金库”不是法律用语。因此，在研究起草处理处罚决定书时，还是要根据《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性、规范性。

同时还要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，按违反财政、财务、会计法律法规、规章制度进行处理、处罚。

二、处理处罚的基本原则

（一）依法依纪，宽严相济。

坚持依法依纪，宽严相济的原则是《意见》、《实施办法》明确要求，也是此次专项治理处理处罚工作必须坚持的最重要的基本原则之一。区分从宽或从严的政策，必须坚持以查实的事实为依据，以法律法规及政策为准绳，决不能因人而异、因地而异，也决不能片面强求从宽、从严或从重，既体现政策的严肃性，又体现政策的统一性。

（二）统一政策，分别审核处理。

鉴于本次市级单位的重点检查具有市纪委、市监察、市审计、市财政等部门组成联合检查组实施全过程协同配合检查的特点，我们从提高整体工作效率，充分发挥纪检、监察、审计和财政各自专业优势特长的角度考虑，以适当简化工作程序为原则，且此次市级单位“小金库”重点检查工作检查新情况、新问题较多，为统一政策，统一尺度，办公室统一制定“小金库”问题处理处罚意见。审核处理单位（市纪委、市监察局、市审计局、市财政局监督检查局）按照各自的工作职权范围和各自的程序、方法、步骤分别依法依规依纪对相关责任单位和相关责任人员作出追究财经违法违规责任及追究党纪政纪责任的审核处理。属财经违法违规性质的问题，由市审计局、市财政监督检查局负责处理；属党纪政纪违纪性质的问题，由市纪委、市监察局负责处理。涉及“小金库”问题的重点检查报告、相关工作底稿以及已由市审计局、市财政局监督检查局作出的处理处罚决定等资料由市审计局、市财政局监督检查局负责复印送交市纪委、市监察局。

（三）原则性与灵活性相结合

在起草处理处罚决定书时，既要严格把握政策，以法律、法规、制度为准绳，又要区别违法违纪的手段、情节、性质、金额等多种因素，将原则性和灵活性相结合，研究并作出恰当的处理处罚意见。

（四）处理事与处理人相结合

对“小金库”问题的处理处罚工作，既要重视对财政违法问题的处理处罚，该调账的调账，该收缴的收缴，该没收的没收，该罚款的罚款；更要重视对相关的责任人员，包括负有领导责任的人员和负有直接责任的人员的党纪、政纪和组织责任追究，触犯刑律的，依法移送司法机关处理；还要充分运用行政处罚的其他手段，对单位该通报的通报、对会计人员该吊销会计证的吊销会计证。

三、处理处罚从宽、从严、从重的相关规定

（一）从宽处理相关规定。

根据“依法处理，宽严相济”的原则，“小金库”专项治理工作鼓励自查，对自查发现的问题从轻从宽处理。

凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。自查自纠的界定为：一要及时如实上报；二要在规定时间内整改到位。整改到位是指对发现的“小金库”问题已进行了相应的处理，即应上缴财政、税务的，已按规定方式和程序上缴；应退回或返回的违规收费、摊派支出等，已按规定方式和程序予以清退或返回；应转入单位符合规定的银行账户的，已按规定方式和程序全额转入，并按规定进行账务调整等。

各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。

《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或有继续状态的，从行为终了之日起计算。

《行政处罚法》第二十七条规定，当事人有下列情形之一，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

1、主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

2、受他人胁迫有违法行为的；

3、配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

4、其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

（二）从严处理相关规定。

对被查发现的“小金库”问题，要严格依法依规进行财务、税务等相关处理处罚，同时，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚，并依纪依法追究责任。对设立“小金库”直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发[2009]20号），以及即将下发的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为政纪处分暂行规定》，严肃追究责任。

《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

（三）从重处理相关规定。

对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

《财政部门实施会计监督办法》（财政部令第10号）第二十七条规定，当事人有下列情形之一的，财政部门应当依法从重给予行政处罚:

1、无故未能按期改正违法会计行为的;

2、屡查屡犯的;

3、抗拒、阻挠依法实施的监督，不如实提供有关会计资料和情况的;

4、胁迫他人实施违法会计行为的;

5、违法会计行为对单位的财务状况和经营成果产生重大影响的;

6、以虚假的经济业务事项或者资料为依据进行会计核算，造成会计信息严重失实的;

7、随意改变会计要素、确认标准、计量方法，造成会计信息严重失实的;

8、违法会计行为是以截留、挪用、侵占、浪费国家财政资金为目的的;

9、违法会计行为已构成犯罪但司法机关免予刑事处罚的。

《中国共产党纪律处分条例》第二十四条规定，有下列情形之一的，可以依照规定从重或者加重处分：

1、强迫、唆使他人违纪违法的；

2、串供或者伪造、销毁、隐匿证据的；

3、阻止他人揭发检举、提供证据材料的；

4、包庇同案人员或者打击报复批评人、检举人、控告人、证人及其他人员的；

5、有其他干扰、妨碍组织审查行为的；

6、本条例分则中另有规定的。

四、定性和处理处罚的依据

（一）“小金库”问题定性依据。

“小金库”问题定性主要依据以下法律法规：

《会计法》第三条、第九条、第十五条、第十六条、第十七条的规定。

《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《会计基础工作规范》以及财务、预算、资产、税收、规范津贴补贴等相关法律法规、规章制度的相关规定。

（二）“小金库”问题处理处罚依据。

“小金库”问题处理处罚主要依据以下法律法规：

《会计法》第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条等的规定。

《财政违法行为处罚处分条例》第三条、第四条、第六条、第八条、第九条、第十一条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条等的规定。

此外，还包括预算、财务、税收、资产、现金、商业保险等相关法律法规、规章制度的相关规定。

五、处理处罚若干问题的具体意见

对检查发现的“小金库”问题处理处罚的总体要求是：将“小金库”的资金或资产纳入国家规定的账簿内，统一登记和核算；对财政性资金，该缴入国库的缴入国库，该上交财政专户的上交财政专户；对“小金库”资金发给个人部分，该追缴的追缴，该退还的退还；对设立使用“小金库”的，对单位给予警告或通报批评，该罚款的罚款；“小金库”凡涉及税务问题，按税法的有关规定进行处理；对设立“小金库”直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照党纪政纪和有关法律法规相关规定，严肃追究责任；会计人员参与设立“小金库”，情节严重的，吊销会计从业资格证书；《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任；“小金库”数额巨大、情节严重的，按照有关规定从重处理，公告其行为及处理处罚决定；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题，按国家有关法律法规进行处理。

处理处罚根据“小金库”资金来源和“小金库”支出情节、性质、金额综合考虑，并参考以下意见：

（一）“小金库”来源。

1、私存私放设立“小金库”。

私存私放财政资金或其他公款设立“小金库”的，责令改正，追回全部私存私放的资金，没收违法所得。无法追回的部分用历年结余资金弥补，弥补不足的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

定性依据：《会计法》第十六条、《财政部、中国人民银行、监察部、审计署关于印发〈中央预算单位银行账户管理暂行办法〉的通知》（财库[2002]48号）第三十三条。

处理处罚依据：《财政违法行为处罚处分条例》第十七条、《会计法》第四十二条。

2、收费、罚款及摊派设立“小金库”。

（1）符合规定的收费、罚款，违反国家财政收入上缴规定予以隐瞒、滞留、截留、挪用、坐支的，应全部收缴国库，已使用的部分用历年结余资金弥补，弥补不足的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

（2）违反规定收费、罚款以及摊派，原则上按原渠道退还给当事人，无法退还的，收缴国库。

定性依据：《行政许可法》第五十九条、国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29）号第四条。

处理处罚依据：《行政许可法》第七十五条第一款、《财政违法行为处罚处分条例》第三条、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）第七条。

3、用资产处置、出租收入设立“小金库”。

（1）党政机关和事业单位资产处置收入、党政机关出租出借国有资产收入，应列入而未列入符合规定的单位账簿，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，收缴应当上缴的收入。已使用的部分用历年结余资金弥补，弥补不足的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

（2）事业单位出租出借国有资产收入，应列入而未列入符合规定的单位账簿，原则上追回有关款项，纳入单位预算，统一核算，统一管理。

定性依据：《会计法》第十六条、财政部令35号、36号的相关规定以及《财政部关于印发〈行政事业单位资产核实暂行办法〉的通知》（财办[2007]19号）等。

处理处罚依据：《财政违法行为处罚处分条例》第八条、财政部令35号、36号的相关规定以及《财政部关于印发〈行政事业单位资产核实暂行办法〉的通知》（财办[2007]19号）等。

4、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”。

（1）以未实际发生的会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义虚列支出套取资金的，应追回全部有关款项，收缴国库。无法追回的部分用历年结余资金弥补，弥补不足的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

（2）超范围、超标准列支会议费、劳务费、培训费和咨询费，挂账消费或套取资金的，应追回全部有关款项，纳入单位预算，统一核算，统一管理。无法追回的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

定性依据：《会计法》第九条、《预算法实施条例》第三十八条。

处理处罚依据：《会计法》第四十二条、《财政违法行为处罚处分条例》第六条。

5、经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。

单位相关经营收入应列入未列入符合规定的单位账簿，原则上追回有关款项，纳入本单位预算，统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

定性依据：《会计法》第九条、第十六条、《税收征收管理法》第二十五条、《事业单位会计准则（试行）》第二条、第三十八条。

处理处罚依据：《会计法》第四十二条、《税收征收管理法》第六十三条、第六十四条。

6、虚列支出转出资金设立“小金库”。

以虚假的经济业务事项列支套取资金的，应追回全部有关款项，无法追回的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

定性依据及处理处罚依据同4。

7、以非法票据骗取资金设立“小金库”。

（1）购买假发票等票据骗取财政资金或其他公款设立“小金库”的，追回全部有关款项，没收违法所得。无法追回的部分用历年结余资金弥补，弥补不足的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

对单位处3000元以上5万以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万以下的罚款。

（2）以虚假经济业务事项取得发票等骗取财政资金或其他公款设立“小金库”的，追回全部有关款项，无法追回的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

（3）以假发票超范围、超标准列支与实际经济业务事项金额不完全相符，套取资金的，追回全部有关款项，无法追回的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

（4）以假发票列支与实际经济业务事项金额相符的，责令改正，并按照税收有关规定补缴税款。

定性依据：《税收征收管理法》第二十一条、《中华人民共和国发票管理办法》第二十一条、二十二条。

处理处罚依据：《财政违法行为处罚处分条例》第十六条、《税收征收管理法实施条例》第九十三条、《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条。

8、转移资金设立“小金库”。

（1）除《工会法》规定的资金来源外，其他公有资金转入工会账户的可以认定为“小金库”，但政府以及企业、事业单位、机关和其他社会组织按有关规定给予的补助除外。

对在规范津补贴之外，利用工会经费直接向职工个人自行发放津贴补贴或福利（如休假休养消费券、体育用品等），或以报销职工个人费用的形式变相发放津贴补贴的，原则上追回向领导干部发放的有关款项，收缴国库。

（2）上级单位拨款到下级单位,列支上级费用的，应限期追回全部转移的资金，调整有关会计账目，无法追回的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。列支上级津贴补贴的，追回向领导干部发放的有关款项。

定性依据：《会计法》第九条、第十六条、《预算法实施条例》第三十八条

处理处罚依据：《财政违法行为处罚处分条例》第六条。

9、账外资产（主要指固定资产、股权、债权、对外投资）。

（1）账外固定资产、无形资产。责令限期改正，调整有关会计账目，列入符合规定的单位账簿。利用职权以应收不收或放松监管为交易手段，让相关单位购买计算机、车辆等大宗物品等行为，责令改正，限期处置，收缴国库。

（2）账外股权和债权（包括对个人借款和贷款）。责令限期改正，追回有关款项，调整有关会计账目，列入符合规定的单位账簿。

（3）账外有价证券。责令改正，限期处置，追回有关款项，列入符合规定的单位账簿。

定性依据：《会计法》第九条、第十六条、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等。

处理处罚依据：《财政违法行为处罚处分条例》第八条、《中央预算单位清产核资资金核实办法》（财清字[2000]4号）、《行政事业单位资产核实暂行办法》（财办[2007]19号）等。

（二）“小金库”支出。

“小金库”支出的处理处罚，应综合考虑：一是“小金库”支出与“小金库”来源紧密相连，处理处罚时原则上以“小金库”来源适用的法律法规为主定性；二是“小金库”支出的去向、性质、情节，是研究确定处理处罚“从严”或“加重”政策的重要依据；三是“小金库”来源、支出处理处罚适用法律法规依据不一致时，以法律法规规定的上限为标准进行处理处罚，但不得重复处理处罚。

1、弥补经费。

（1）解决正常经费不足的，原则上不再追回，责令规范经费渠道，将全部经费支出纳入单位账簿。

（2）提高标准、扩大范围支出的，责令改正，追回全部有关款项，无法追回的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）。

2、购建资产。

（1）购建资产保障公用需要的，按规定需要报批的，重新履行报批手续，调整有关会计账目，列入符合规定的单位账簿。

（2）超过规定标准，购买房产、汽车、高档家具、高档办公用品，高档装修办公用房等的，责令改正，调整账务，将所购超标资产计入符合规定的本单位账簿，同时将所购超标资产的情况上报上级主管部门并由上级主管部门处理。

（3）购建资产供个人使用的，限期处置账外资产，将处置所得收缴国库。

3、发放奖金、津贴补贴、福利等支出。

对利用“小金库”资金发放的津贴补贴，报销应由个人承担的费用，发放的实物及购物卡等，追回已经发放的款项，列入符合规定的单位账簿。对本单位全体职工发放的，追回向领导干部发放的全部款项；对个别人员发放的，追回向个人发放的全部款项。

对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

4、接待宴请、公款旅游支出。

接待宴请支出，视情节，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。用于集体公款旅游的，向领导干部追回有关款项，列入符合规定的单位账簿。用于个人公款旅游的，追回全部有关款项，收缴国库。

5、礼品礼金支出。

视情节，追究有关人员责任；数额较大的，追回资金，无法追回的部分核减以后年度的预算（自收自支单位除外）；对已购买尚未发放的礼品，责令限期处置，将处置所得收缴国库。

6、私分。

责令改正，追回资金，收缴国库。

六、关于移送问题

凡设立和使用“小金库”的，特别是涉及公款私存、资金用途不明、私分、贪污、挪用、行贿受贿、公款旅游、挥霍浪费，以及报销应由个人负担费用的，原则上由市纪委、市监察局按照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发[2009]20号）和即将下发的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为政纪处分暂行规定》，追究相关责任人的党纪政纪责任。

需要追究组织责任的，由市纪委、市监察局协调组织部门处理。

（一）移送司法部门。

对于设立和使用“小金库”涉嫌犯罪的，原则上可先由市纪委、市监察局调查处理，再移送司法部门，包括移送公安机关或检察机关。

移送检察机关案件：一是贪污贿赂犯罪。它包括刑法分则第八章规定的贪污贿赂犯罪及其他章中明确规定依照第八章节相关条文定罪处罚的犯罪案件，共12种；二是国家机关工作人员的渎职犯罪，即刑法分则第九章规定的渎职犯罪案件，共33种。

除上述以外的其他案件应向公安机关移送。

（二）移送财政部门。

检查发现会计人员参与设立和使用“小金库”，情节严重需要吊销会计从业资格证书的，移送财政部门处理。

（三）移送相关职能部门。

对检查中发现的涉及其他问题，如预算、税收、金融、土地等，线索清晰但未能调查清楚或需要有关部门处理的，移送相关职能部门调查处理。

（四）移送程序。

对需要移送的案件，审核处理单位（市纪委、市监察局、市审计局、市财政局监督检查局）应提出移送意见，并按法律法规、规章制度规定的程序和要求进行移送。对一些情节严重、影响恶劣、具有代表性的典型案件，可由市纪委、市监察局组织力量直接调查处理。

移送时要做到事实清楚、材料齐全、程序合法、手续完备。

移送部门（审核处理单位）应及时将移送案件的材料上报办公室备案。

附件：《“小金库”问题行政处罚（罚款）的具体掌握参照标准》