一、开展政府信息公开社会评议背景

　　（一）国家及市层面对社会评议工作的重视

　　《政府信息公开条例》第二十九条和《上海市政府信息公开规定》第三十条都规定了建立健全政府信息公开社会评议制度的要求。2008年《政府信息公开条例》实施以来，上海在政府信息公开社会评议工作方面进行了积极探索。制定了《上海市政府信息公开监督保障工作规范》，将社会评议工作作为政府信息公开监督保障措施之一予以规范；在完善测评方法基础上，通过委托第三方机构开展了社会评议，并且引入了体验式测评。不过，实践过程中，和政府信息公开工作考核相比，政府信息公开社会评议工作还处于探索阶段，公众参与政府信息公开评估的渠道较为有限、实效上也并不十分明显。考虑到这点，2013年发布的《上海市当前政府信息公开重点工作安排》就明确提出要加大社会评议力度，有序扩大社会评议覆盖面，提高社会评议的权重，将评价权进一步交给群众。可以说, 从公众视野角度开展政府信息公开社会评议,进而提升政府信息公开工作实效是未来发展趋势。本次基于普陀区层面开展的政府信息公开社会评议就是对这一发展趋势的具体落实和探索。

　　（二）社会评议工作现状

　　国内现有开展的较有影响的社会评议项目包括各级政府自身启动的年度社会评议、北京大学公众参与研究与支持中心推出的《中国行政透明度观察报告》、中国社科院发布的《省级政府透明度指数报告》以及政府委托第三方机构，如市政府委托的零点调查公司以及嘉定区委托的国家统计局嘉定调查队，开展的社会评议。这些社会评议项目对推动各地政府信息公开工作发挥了积极作用，同时也为本次社会评议工作的开展奠定了基础。总体来看，现有社会评议项目质量还有待提升。

　　一是评议结果的实际应用价值有待提升。社会评议不仅仅是一项依法需要完成的工作,更应是政府提升政府信息公开工作的重要抓手,特别重视社会评议结果的应用价值。这就需要通过社会评议工作,在准确把脉现有政府信息公开工作得失基础上，为未来政府信息公开工作指明方向。现有社会评议工作或多或少指出了一些问题，但在解决这些问题上未能形成系统思考。

　　二是评议指标体系还有待完善。单纯的评价是否有政府信息公开目录、指南或年报无法考察到这些项目的真正质量。社会评议工作也不能和满意度调查简单等同。另外，主动公开和依申请公开工作都是政府信息公开工作内在不可或缺的组成部分，在评议时，一个也不能少。还有就是社会评议不能仅仅局限于合法程度这样一种“应当做到”层面的评议，还应在此基础上，注重最佳实践的提炼，兼顾服务水平这样一种“有希望做到”层面的评议。

　　三是形式性评价多，实质性评价少。窗口人员服务态度无法证明其在政府信息公开工作过程中的专业性。制度建设是否完整代表不了制度建设后的实际实施。对一般公众的调查无法反映政府信息公开工作的真实情况。只有深入到主动公开和依申请公开具体工作内容的评议，才能比较出各部门在政府信息公开工作方面的差异。

　　（三）本次社会评议思路和特点

　　本次社会评议是对《上海市当前政府信息公开重点工作安排》的积极回应，也是对现有社会评议项目局限性的有效补充。基于这两点考虑，本次社会评议的思路是：以区为单位，从专家学者的第三方角度，就合法性和服务性程度两项指标，围绕政府信息公开目录、指南和年报三项内容进行主动公开工作评估。同时，从现有申请人和调查团队在申请过程中所体会到的合法性和服务性程度的实际感受为标准，就依申请公开工作进行评估，最终提出一些可供未来推进政府信息公开工作的对策建议。

　　本次社会评议的特点是：

　　1.注重实用性。指出现有政府信息公开工作的具体不足，尽最大限度提升未来政府信息公开工作的合法水平。

　　2.具有前瞻性。不仅就合法性进行最低限度考查，还注重从服务性进行更高程度考查，为未来提升政府信息公开工作效果设定努力方向。

　　3.指标设计的完整性。指标兼顾主动公开和依申请公开；兼顾合法性和服务性；兼顾被评议单位政府信息公开意愿和能力；兼顾实际申请人、专家学者和一般公众。

　　4.评议方式的多样性。既有一般观察，也有实际检测。既有电话回访，也有调查问卷。注重从和申请人和答复机关互动角度进行评议。

　　5.评议材料的全面性。在依申请工作评议过程中，不仅考虑到申请人的实际感受，也通过审查所有答复文书的形式，照顾到答复机关的实际工作情况。在更为全面的基础上，确保评议结果客观公正。

　　（四）本次社会评议方法

　　本次社会评议主要通过以下四种方法开展：

　　1.对被评议单位网站或网页的主动公开工作按照具体指标要求进行观察、检测和打分。

　　2.对2013年有申请记录的申请人开展电话回访和问卷调查，听取他们的意见建议并就反馈回来的调查问卷进行分析。

　　3.组织人员对2013年未收到过或收到过少量申请的部门递交申请，接受被评议单位的政府信息公开服务，评估被评议单位处理过程中的合法性和服务性。

　　4.审查全区2013年所有政府信息公开申请答复书材料，对依申请公开工作合法性和服务性进行评估。

　　（五）本次社会评议范围

　　本次社会评议对象为普陀全区32个委、办、局和9个街道、镇。具体名单以单位简称列举如下：

　　表1：委、办、局名单

发改委	建设交通委	档案局	监察局
商务委	环保局	绿化市容局	侨办
教育局	规土局	城管执法大队	民宗办
科委	文化局	房管局	公安分局
民政局	卫计委	安监局	工商分局
司法局	审计局	民防办	税务局
财政局	国资委	投资办	质量技监局
人社局	体育局	社区办	食药监分局

　　表2：街道、镇名单

长寿街道	宜川街道	真如镇
曹杨街道	甘泉街道	长征镇
长风街道	石泉街道	桃浦镇

　　二、政府信息公开社会评议结果

　　（一）主动公开工作评议结果

　　1. 主动公开社会评议指标体系

　　本次对主动公开工作的社会评议侧重在政府信息公开目录、政府信息公开指南和政府信息公开年度报告（以下简称“政府信息公开年报”）三个方面内容。选择这三个方面内容进行评议的考虑有如下三点:一是这三个方面内容是各级行政机关政府信息公开工作机构的法定职责之一。该职责具体规定在《政府信息公开条例》第4条和《上海市政府信息公开规定》第5条当中。二是这三个方面内容都是归属于主动公开内容。《政府信息公开条例》第19条和《上海市政府信息公开规定》第15条规定行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新;《政府信息公开条例》第31条和《上海市政府信息公开规定》第28条规定各级行政机关应当在规定时间前公布本行政机关的政府信息公开工作年报。三是这三个方面内容独成体系,足以相对全面地检测出被评议单位在主动公开工作方面的具体表现。其中政府信息公开目录联系着政府信息公开内容。目录的完整性与否决定了政府信息公开内容的完整性与否。对政府信息公开目录的检测兼顾到了被评议单位在主动公开量上的表现。政府信息公开指南也是主动公开内容之一，检测的是被评议单位为公众在获取政府信息上创造了哪些便利措施，体现其实用性。政府信息公开年报是被评议单位对自身每年所开展的政府信息公开工作向社会展示的一份成绩单。年报的要素是否齐整，直接反映了被评议单位对待政府信息公开工作的态度和水平。

　　2. 主动公开社会评议结果

　　基于前述的主动公开社会评议指标体系，我们对普陀区41个委办局和街镇进行了具体评议。各部门具体评议结果如下：

　　表3：各部门主动公开工作社会评议结果排名

名次	部门	政府信息 　　公开目录	政府信息 　　公开指南	政府信息 　　公开年报	总分
第1名	商务委	24	30	23	77
第2名	曹杨街道	25	25	26	76
第3名	长风街道	25	25	23	73
第3名	甘泉街道	24	26	23	73
第5名	长寿街道	24.5	27	21	72.5
第6名	教育局	24	27	21	72
第7名	司法局	24.5	26	21	71.5
第8名	质量技监局	22	31	18	71
第8名	档案局	25	23	23	71
第10名	房管局	15.5	29	26	70.5
第11名	桃浦镇	23	27	20	70
第11名	石泉街道	25	23	22	70
第13名	宜川街道	20.5	26	23	69.5
第14名	城管执法大队	26	23	20	69
第15名	绿化市容局	22.5	28	18	68.5
第15名	国资委	23.5	24	21	68.5
第17名	税务局	17	29	21	67
第18名	长征镇	21.5	18	25	64.5
第18名	民防办	22.5	28	14	64.5
第20名	文化局	24	22	18	64
第20名	公安分局	24	22	18	64
第22名	建设交通委	21	22	19	62
第23名	真如镇	21	20	18	59
第23名	民宗办	18	21	20	59
第23名	安监局	19	22	18	59
第26名	食药监分局	13.5	26	19	58.5
第27名	人社局	24	11	23	58
第28名	财政局	24	12	21	57
第29名	卫计委	22	13	21	56
第29名	环保局	23	12	21	56
第31名	投资办	23	12	20	55
第31名	民政局	26	9	20	55
第33名	审计局	24	11	19	54
第34名	社区办	23	12	18	53
第34名	科委	23	11	19	53
第34名	监察局	24	11	18	53
第34名	工商分局	12	23	18	53
第38名	侨办	15.5	19	18	52.5
第39名	发改委	20	11	19	50
第40名	规土局	16	13	18	47
第41名	体育局	19.5	27	0	46.5

　　（二）依申请公开工作评议结果

　　1. 依申请公开工作评议情况

　　对于依申请公开工作的评议主要包括三个方面内容。一是评估全区2013年度政府信息公开申请答复书。通过对之进行审查，检视出各部门在依申请公开工作中的亮点和不足。二是组织调查团队通过对2013年未收到过或收到过少量申请的19个部门开展实测，获取这些部门政府信息公开申请答复书，用以弥补一些部门答复书资料的缺失。调查团队所申请的政府信息一般为两项，分别从各部门自身制作的主动公开目录和和依申请公目录当中抽取一项。除因特殊情况，个别部门只有一个测试申请或只有依申请公开目录中的内容。三是通过事先设计的申请人调查问卷对所有参加实测的申请人以及2013年度实际申请过政府信息的申请人开展调查。

　　2. 依申请公开工作最佳实践

　　通过对各部门政府信息公开申请答复书的检视，我们发现一个普遍规律，即申请量多的部门的答复书规范程度更高。因此，这些最佳实践主要来源于房管局、规土局、发改委和建设交通委等部门，主要表现在：

　　（1）在政府信息公开申请表抬头提示申请人：请一事一申请，以方便答复。

　　（2）结合特征描述，不局限于名称和文号，灵活理解申请人所申请的各项政府信息后，分别进行答复，尽可能做到“一事一答复”。

　　（3）在申请人所提供文号不能对应相应文件时，指出该文号所对应的准确文件名，方面申请人今后申请。

　　（4）以信息不存在答复时，能够解释信息不存在的理由，如未获取、未保存、未制作等，尽最大程度获得申请人理解。

　　（5）在答复申请人信息不存在时，积极和申请人沟通，明确其所真正需求的政府信息并予以提供。

　　（6）遇到非本机关公开职责权限范围申请时，不拘泥于“谁制作、谁公开；谁获取、谁公开”原则，能够通过便民方式予以提供。尤其在操作主体和法律主体存在不一致情况时更是如此。

　　（7）通过便民方式在申请人所申请的政府信息不存在以及所使用术语不规范时，提供给申请人较为接近的政府信息，尽最大可能方便申请人获取到所需要的政府信息。

　　3. 依申请公开工作现存问题

　　（1）对依申请公开的理解存在分歧，导致依申请公开目录的编制出现了偏差。出现了将免予公开的政府信息编入了依申请公开目录当中，造成申请人的不满。

　　（2）未能充分发挥部分公开答复的作用，提升申请人满意度。

　　（3）在答复申请人时一些部门的便民措施不够，限制申请人的申请方式，要求申请人提供身份证明以及申请目的，和申请人的沟通不够。

　　（4）政府信息公开申请答复书中救济方式和途径的告知不规范，有的告知，有的未告知，没有统一标准。

　　（5）缺乏对申请人错误情形的系统梳理，从而影响到了依申请公开工作的效率。

　　（6）补正程序适用不尽合理。在没有和申请人充分沟通情况下，简单一个补正会造成申请人不满。另外，启用补正程序后，却在补正时间未过就予以答复，并且在申请人还未作任何补正就视为申请人放弃申请，而不作任何答复。

　　（7）主动撤销的适用有待规范。不是为了避免诉讼而为之。申请人事后的“恍然大悟”所造成的后果是对政府的不信任。

　　（8）无故不启用第三方意见征询机制。我国《政府信息公开条例》当中对此的规定是“应当”，非“可以”。

　　（9）同一申请内容却出现了不同答复，尤其在两个申请时间十分接近时。

　　（10）答复书援引申请人所申请的政府信息不全面，容易引起纠纷。

　　（11）同意公开后的信息提供形式，即直接提供或要求申请人办理手续后当面提供，的标准不明确。

　　（12）虽然是同意公开，但是因为未留原件，导致无法提供的情况易造成申请人误解。

　　（13）处理来自网络申请的标准不一。限制申请人的电子形式申请，不提供供申请的电子邮箱，以及以各种理由拒绝通过电子形式提供政府信息公开申请答复书和政府信息给申请人。

　　（14）答复书所援引的法律依据不全面。有的没有依据，有的缺乏《政府信息公开条例》或者《上海市政府信息公开规定》方面的相应规定。

　　（15）对政府信息公开和依法行政关系认识不够到位。有时因行政行为存在瑕疵造成政府信息公开工作中的被动；有时又因政府信息公开发现了一些行政行为方面的瑕疵，尤其在《政府信息公开条例》实施之后的一些行政行为。