关于《上海市行政规范性文件管理规定》的解读 2019-06-25 00:00 来源: 上海普陀

2019年5月27日,市政府第52次常务会议审议通过《上海市行政规范性文件管理规定》(以下简称《规定》),对《上海市行政规范性文件制定和备案规定》作了全面修订。目前,《规定》已经正式公布,将自8月1日起施行。

一、修订背景

近年来,本市行政机关积极贯彻落实各项文件管理制度,文件质量逐步提升,为营造良好法治环境发挥了重要作用。但是,从更好地履行政府职能、全面推进法治政府建设的要求来看,本市文件管理工作一定程度上还存在发文数量难控制、合法性审核不严格、制定程序不规范、清理评估不及时等问题。

2018年以来,国家对规范性文件管理工作加大推进力度,先后发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)、《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)、《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等一系列政策文件,在控制数量、规范程序、健全机制、强化督察等方面作出新的规定,并结合“放管服”改革,要求全面清理规范性文件设定的证明事项。本届政府成立以来,应勇市长多次就加强规范性文件管理作出指示或批示。为贯彻落实国家的有关要求和应勇市长指示精神,全面推进本市规范性文件质量提升,需要“废旧立新”,重新制订《规定》。

二、修订的主要内容

《规定》共8章61条,修订的主要内容如下:

(一)突出服务和保障本市重点工作

规范性文件是制度供给的重要组成部分,要服务和保障本市重点工作。为此,《规定》新增了以下规定:一是体现党的领导,即制定重大经济社会方面的规范性文件,应当按照有关规定及时报告同级党委(党组)。二是深化“放管服”改革,优化营商环境,即禁止规范性文件违法设置排除或者限制公平竞争、干预市场主体正常生产经营活动的措施等。三是提升政务服务水平,即建立统一的规范性文件数据库,方便公众查询,为“一网通办”工作提供规范性文件的数据支持。四是服务长三角一体化发展国家战略,即本市制定规范性文件,需要长三角地区统筹协调的,按照支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的相关规定执行。(第六条、第七条、第九条、第十二条)

(二)从源头上控制文件数量

控制文件数量,是党中央、国务院和市委、市政府的一贯要求。为此,《规定》明确:一是控制发文规格,明确市、区政府工作部门通过制定或者联合制定规范性文件可以满足履行职责需要的,不得提请市、区政府及其办公厅(室)制定或者转发规范性文件。二是避免层层发文,明确市政府制定的规范性文件原则上不要求区政府、市政府工作部门制定实施意见和实施细则。三是建立规范性文件制定主体清单制度,明确主体清单以外的单位,不得制定规范性文件。(第八条、第十条)

(三)聚焦起草环节提升文件质量

抓好起草环节,是提升文件质量的基础。为此,《规定》明确:一是重新梳理规范性文件禁止规定的内容,包括在法律、法规、规章规定之外增加行政权力事项或者减少法定职责等八项内容。二是强调起草阶段的调研评估论证,特别是涉及重大行政决策事项或者重大公共利益和公众权益,容易引发社会稳定问题的,应当进行社会稳定风险评估。三是完善征求意见程序,强调起草涉及企业权利义务的规范性文件,应当充分听取相关企业和行业协会商会的意见;除依法需要保密的外,对行政相对人权利义务有重大影响的规范性文件,应当通过政府网站等方式向社会公开征求意见。(第十二条、第十五条、第十六条、第十七条)

(四)完善文件合法性审核机制

对规范性文件进行合法性审核是确保规范性文件合法有效的重要措施。为此,《规定》明确:一是制定机关应当建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的规范性文件合法性审核机制,明确承担合法性审核工作的部门或者机构。二是合法性审核意见分为合法、不合法、应当予以修改等三种情形。三是突出合法性审核的效力,强调起草部门应当根据合法性审核意见对规范性文件草案进行修改;未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件草案,不得提交集体审议。(第十九条、第二十五条、第二十六条)

(五)完善文件评估和清理制度

文件的评估和清理,是确保文件适应经济社会发展需要的重要保障。为此,《规定》明确:一是强调文件实施过程中的评估,即规范性文件施行后,其起草部门或者实施机关应当对规范性文件的执行情况、施行效果、存在的问题及原因进行调查研究和综合评估。二是强调文件有效期届满前的评估,即规范性文件有效期届满3个月前,制定机关应当对其有效期是否需要延续进行评估。三是完善文件即时清理制度,即根据法律、法规、规章、国家或者本市政策制定、修改、废止等情况,即时开展清理工作。(第四十七条、第四十八条、第四十九条)

(六)健全监督检查机制

中办、国办日前印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》强调,将规范性文件的制定、合法性审核机制、备案审查和清理工作列入法治政府建设督察内容。为此,《规定》明确:一是将规范性文件制定和监督管理工作统筹纳入法治政府建设督察内容。二是进一步强调有件必备、有备必审、有错必纠,完善备案审查工作要求。三是探索建立市、区政府备案审查机构与同级党委、人大有关工作机构之间的备案审查衔接联动机制。四是落实行政机关与法院、检察院之间的审查衔接工作机制。(第三十五条、第五十三条、第五十五条)