为认真贯彻落实依法治国基本方略和党的十八大、十八届三中、四中、五中全会的决策部署，全面推进依法行政，加快法治政府建设，根据中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》以及《上海市法治政府建设““十三五””规划》有关要求，结合我区实际，制定本规划。

一、““十二五””期间法治政府建设的回顾

““十二五””期间，在市委、市政府和区委的领导下，普陀区人民政府认真贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》、《关于加强市县政府依法行政的决定》以及《上海市贯彻实施国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》、《上海市依法行政““十二五””规划》的要求，加快建设法治政府，不断推进依法行政工作，取得了较大进展和明显成效。

（一）政府职能转变取得成效

深化行政审批改革，建设区行政服务中心，制定普陀区行政审批事项年度目录，扩大企业设立并联审批范围，后置并联审批办理天数缩短至4.89个工作日，累计调整和取消224项行政审批事项，按市政府要求清理和降低行政事业性收费。深入推进政府信息公开，改版普陀区政府门户网站，扩大公开范围，拓展公开渠道，健全公开机构和制度，信息公开考核工作在全市名列前茅。强化政府社会管理和公共服务的职能，加强社会管理制度建设。推进社区“五个中心”（ 社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心、社区生活服务中心、社会治安综合治理工作中心）建设，着力加强居委会自治建设，建立运行“12345”市民服务热线普陀专线，延长37类公共窗口服务时间。

（二）重大行政决策机制更加规范

先后出台《普陀区人民政府工作规则》、《普陀区人民政府会议工作规范》、《普陀区人民政府重大行政决策合法性审查规定》，修订了《普陀区人民政府关于加强政府自身建设的若干意见》等，坚持重大行政决策集体讨论和合法性审查制度，积极推进决策科学化、民主化和法治化。开展重大项目、重大工程社会稳定风险评估，降低决策风险。制定《普陀区行政规范性文件制定和备案实施办法》，加强规范性文件管理，建立长效管理机制。

（三）行政执法规范度和执行力不断提高

加强执法人员管理，启用上海市行政执法人员信息管理系统，严格实行培训合格持证上岗制度。整合资源，抓网络覆盖，实行“网格化”和“联勤联动”机制有机结合的城市管理新模式。按照“条块结合、属地管理、疏堵结合、标本兼治”的总体思路，加强“群租”、违法建筑和非法客运的整治工作，破解城市管理中的突出难题。开展安全专项整治，保障区内食品安全、生产安全和城区运行安全。

（四）对行政权力的监督逐步强化

建立行政规范性文件向区人大备案制度，主动向人大、政协做好专项报告、情况通报工作，认真办理人大、政协的意见和建议，自觉接受监督。建立行政机关负责人出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效司法裁判，落实司法建议，依法接受司法监督。建立行政复议委员会，创新行政复议机制，积极发挥行政复议制度功能。加强对重点部门和重点工作的行政监察，促进勤政廉政和行风整改。深化预决算审计和专项审计，促进规范管理。做好舆情整改，及时回应和解决群众反映的问题。

（五）社会矛盾预防和化解机制进一步完善

拓展调解领域，发挥人民调解组织职能。扎实开展矛盾纠纷“大排查、大调解”专项活动，编制《重大矛盾纠纷判研报告》。积极探索人民调解服务旧改工作，构建了征收主体、旧改办、征收事务所、经办人与征收相对人之间多方位的立体调处网络。建立并完善区医患纠纷群体性突发事件应急预警机制，快速处理“医闹”事件。加大第三方参与力度，立足源头预防，推广使用阳光信访管理系统，做好人民信访工作。

（六）运用法治思维和法治方式的能力明显增强

积极推进依法行政示范单位创建，区发改委、区质监局成为全市首批依法行政示范单位。探索建立依法行政考核机制，将各单位依法行政、履行职责情况作为区绩效考核民主测评的项目之一。严格落实干部任前考察制度，将干部依法行政情况作为考察的重要内容之一。开展法制宣传，分批次、分类组织依法行政能力培训，不断提高领导干部和行政机关工作人员依法行政意识。

““十二五””期间，我区在法治政府建设工作中取得了阶段性的成效，但从总体来看，还存在着政府职能有待进一步转变、重大行政决策规范有待进一步落实、行政监督机制有待进一步加强以及个别部门单位的领导和一些基层单位的工作人员法治意识和能力有待进一步提高等问题。

二、““十三五””时期法治政府建设所面临的形势

（一）从党和国家对法治政府建设的要求来看，基本建成法治政府的进程不断加快

党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国；到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。十八届四中全会对深入推进依法行政、加快法治政府建设作出了全面部署，为法治政府建设描绘了宏伟蓝图。在此基础上，党中央进一步提出了“四个全面”的战略布局，“全面依法治国”和“全面深化改革”，成为“鸟之两翼”、“车之双轮”。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，为2020年基本建成法治政府确定了清晰的时间表和路线图。随着党和国家对法治的认识不断深化，加快法治政府建设已经迎来了新的起点。

（二）从我区建设法治政府的现实基础来看，基本建成法治政府还面临诸多挑战

自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来，经过十余年的不懈努力，我区各级领导干部和政府工作人员依法行政的意识不断增强，依法行政的能力不断提高，全区依法行政的环境不断改善，依法行政的各项制度不断健全，一些重点领域工作取得了突破和积极进展，部分工作在全市层面处于前列，法治建设在区域经济社会发展中发挥了重要的保障支撑作用。但是，我们还必须客观地认识到，在全区依法行政和法治政府建设中，各单位和部门的工作还不够平衡，依法行政工作推进中还存在一些老大难问题，与群众的期待相比，当前的依法行政水平还有较大的差距，基本建成法治政府还面临诸多挑战。

（三）从我区““十三五””的发展要求来看，基本建成法治政府的任务相当艰巨

““十三五””时期是我区进入经济深度转型、社会全面进步的历史新阶段，是我区经济社会发展转型的重要时间节点。在推进“科创驱动转型示范区和宜居宜业宜创生态区”的建设中，利益的分化和价值的多元化会更加剧烈，征地拆迁、环境污染、城市建设等矛盾会更加突出，社会稳定的风险会更高，公民的权利意识会更强，公众对政府的期待也在不断提高。要解决这些难题，必须更好地发挥法治的引领和保障作用，让权力在法治的轨道上运行。

三、““十三五””时期法治政府建设指导思想和主要目标

（一）指导思想

在全面推进依法治国的背景下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话以及党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，围绕本市实现“四个率先”、建设“四个中心”和具有全球影响力的科技创新中心的目标以及本区建设“科创驱动转型示范区和宜居宜业宜创生态区”的目标，加快建设法治政府，推动行政权力在法治轨道上运行，全面推进政府工作的规范化、程序化和法治化，完善城区治理体系和提升城区治理能力，为本区政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设提供有力法治保障。

（二）主要目标

在““十三五””期间，要按照“高效服务、高度透明”，“少审批、少收费”，“尊重市场规律、尊重群众创造”的要求，以简政放权、促进创新为导向，率先基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，把我区建设成为群众满意、本市领先的依法行政地区，全面提高政府治理现代化的能力与水平。具体目标包括：

——助推改革、保障创新。改革创新是我区坚持“创新驱动、转型发展”的总方针，是谋求新发展、实现新突破的根本所在。注重运用法治思维和法治方式推进改革创新，充分运用现行法律制度及国家政策资源，保障改革创新的合法性。切实做到深入推进依法行政与全面深化改革有机结合，更好地发挥法治对经济社会发展的引领、规范和保障作用。

——依法决策、程序规范。依法决策机制健全，规范重大行政决策程序的相关制度有效实施，基本实现重大行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。严格遵守行政规范性文件的制定、备案、清理和公布程序，提高规范性文件的制定质量。

——职能科学、权责统一。正确处理政府与市场的关系，保证市场在资源配置中的决定作用。正确处理政府和社会的关系，不干预能由公民个人决定或社会自律处理的事项，充分调动社会公众的积极性，最大限度激发社会活力。正确处理政府内部的关系，保证上级政府对下级政府的有效领导，推进政府管理重心下移，充分发挥基层政府和派出机构在社会治理工作中的作用。全面履行法律、法规赋予的职责，切实做到法无授权不可为，法定职责必须为，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。

——执法严明、公开公正。严格执法，对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事予以严肃查处。遵守政府行为程序，保障行政相对人对政府行为的知情权。实施行政行为不偏私，不歧视，同等情况同等对待。严格执行公务员回避制度，履行职务时涉及本人利害关系或可能影响公正执法的，应主动回避。

——廉洁高效、信赖保护。履行行政职权不谋私，不贪腐，对行政权力的监督和制约得到落实和保障。做到勇于担当、敢于负责，积极回应社会公众的需求和关切，切实提高政府执行力。带头尊法学法守法用法，切实提高行政机关工作人员特别是领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力。全面正确履行对社会依法作出的具有自我约束力的承诺，切实提高政府公信力。

四、““十三五””时期法治政府建设的主要任务

（一）扎实推进政府职能转变

1.健全行政权力清单和行政责任清单制度。按照职权法定的原则，全面梳理、公布区政府、政府工作部门和街道镇的行政权力清单，明确界定职权行使边界。建立行政权力清单的动态调整机制，根据法律法规的变更、机构和职能调整情况等，及时调整并公布权力清单，确保“行政权力进清单、清单之外无权力”。坚持法定职责必须为，对照“三定”方案的规定和法律、法规、规章的规定，建立部门、单位责任清单。厘清与行政职权相应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制，坚决纠正不作为、乱作为、慢作为。

2.深化行政审批制度改革。继续清理各类行政审批项目，重点减少涉及投资、创业创新、生产经营、高技术服务等领域的审批事项，优化审批程序，提高审批效率。加快行政审批标准化建设，优化审批流程，开展网上政务大厅建设，形成网上服务与实体大厅相结合的政府服务模式。实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”，实现“一证一码”。健全“一口受理、并联审批”的审批模式，推进内外资企业设立审批便利化。复制推广有关自贸区商事登记改革政策，确保自贸试验区改革试点经验落地产生实效。全面清理规范出具审批评估、鉴定、认证、审计、检测、检验等报告的中介机构。推进相对集中行政许可制度，提高审批效能。

3.改进监管方式。从事前监管向事中事后监管转变，加强主体活动行为的规范和活动结果的评估，通过随机抽查、告知承诺、举报奖励等方式，加快建构行政监管、信用管理、行业自律、社会监督相结合的综合监管体系。推进标准监管，完善技术标准体系。推进企业信用体系建设，建立信息披露制度、诚信档案制度和黑名单制度，构建跨部门执法联动响应及失信约束机制。运用大数据、云计算等信息化手段，实行互联网+监管新模式。建立健全风险监管，实行对重点领域的风险评估指标体系、风险监测预警和跟踪制度、风险管理防控联动机制。

4.完善社会治理。落实社会组织管理制度改革，推进社会组织直接登记制度。完成行业协会商会与行政机关真正脱钩，实现“人员、机构、财务、资产”四分开。促进基层民主协商，健全居（村）民协商议事制度和社区对话机制，推进基层社会治理法治化。加强社区公共服务综合信息平台建设，完善社区服务体系，拓展服务内容和领域。发展社会服务，重点发展面向老年人、儿童和残疾人的专项社会服务。探索建立居村委法律顾问制度，推进基层法治建设。推进应急治理，切实增强社会风险防范和处置能力。

（二）进一步完善依法决策机制

1.规范重大行政决策程序。进一步规范现有的重大行政决策制度，坚持把部门论证、公众参与、民主协商、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策必经程序，确保重大行政决策的科学性、民主性和合法性。以文化教育、医疗卫生、环境保护、公用事业领域为重点，建立健全重大行政决策调查研究、民主协商等配套制度，开展民意调查，并主动听取人大、政协的意见。

2.强化行政决策合法性审查。严格执行《普陀区人民政府重大行政决策合法性审查规定》（普府〔2013〕136号），行政决策事项未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论。开展政府合同的法律审查，梳理政府合同种类，加强对政府合同审查、备案、清理的流程管理，进一步减少和避免法律风险和经济风险。

3.落实重大行政决策的公众参与、专家论证和风险评估制度。严格执行《普陀区人民政府重大行政决策公众参与制度（试行）》（普府〔2014〕134号），采取公示、听证、座谈、论证、书面征询和民意调查等方式组织公众参与。根据执行情况适时调整修订，进一步提高制度的可执行性。推行重大行政决策科学性论证机制，委托相关领域专家以及专业机构、社会咨询机构、研究机构等第三方机构，对重大行政决策的合法性、合理性、可行性和可控性开展评估论证。健全重大行政决策风险评估机制，完善包括社会稳定、生态环境、公共财政、制度廉洁性等方面的风险评估规则和标准，逐步使评估结果成为决策的重要依据。

4.建立重大行政决策后评估和责任追究制度。建立决策执行的过程监督和反馈纠偏机制，加强对决策落实的督查督办，并通过民意反映、抽样检查、跟踪反馈、评估审查等方式，及时发现问题，必要时作出调整决策或停止执行的决定。强化决策责任追究，加强行政决策案卷管理，实现决策过程全记录，对超越权限、违反程序决策、决策失误造成重大损失或者严重影响的，按照“谁决策、谁负责”的原则，严格倒查决策责任。

（三）加强行政规范性文件的管理

1.严格文件的制定和备案管理。严格执行《普陀区行政规范性文件制定和备案实施办法》（普府〔2014〕134号），制定规范性文件必须经过合法性审查，未经审查或审查不合法的，不能提交会议讨论和发布施行。坚持精简原则，探索建立规范性文件制定计划立项制度，控制规范性文件制定数量。探索建立合法性审查标准化制度，完善规范性文件的配套解读，提高规范性文件的质量。建立规范性文件的统一登记、统一编号和统一发文制度。认真落实备案审查制度和备案报告制度，依法撤销违反上位法规定的文件。

2.实施文件的跟踪管理制度。对于已经制定实施的规范性文件，实施机关或者牵头实施机关应定期进行实施效果评估，并将评估意见作为修订、废止的重要依据。定期开展规范性文件的清理，对于到期的规范性文件及时作出延期、修订或废止的决定。

（四）推进严格规范公正文明执法

1.建立综合监管执法体制。继续深化市场监管、城市管理、文化等领域的综合执法改革，加强区市场监督管理局、区城市管理行政执法局、区文化执法大队等综合执法机构建设，科学界定部门监管责任，建立权责统一、权威高效的执法体制。

2.规范行政执法程序。以行政处罚领域为重点，细化立案、调查取证、违法定性、听证、陈述和申辩、事先告知、决定、送达、执行等操作规范。建立执法全过程记录制度，重点规范和保障行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等行政执法活动。加强行政执法信息化建设，推动执法记录仪等科技信息手段在行政执法过程中的应用，提高执法效率和规范化水平。落实重大行政执法决定法制审核制度，对重大复杂的行政执法案件，应当由执法单位法制机构进行合法性审查，出具法律审查意见。健全行政执法案卷的归档和评查制度，规范执法案卷的立卷归档、分类保管等程序。完善行政执法权限协调机制，及时解决执法机关之间的权限争议。

3.保障基层行政执法。加强执法力量在基层一线的配置，引导执法力量和资源下沉，创新条块结合、重心下移的基层执法体制。推进社会治安、市容环境、公共安全等方面的大联动、大联勤；加快建设区城市综合管理信息平台。做实街镇网格化管理中心，有效提升“一线综合执法”能力，积极开展城市管理顽症综合整治。推动网格化管理与联勤联动机制、“12345”市民服务热线的融合，强化基层发现报告责任。

4.创新行政执法方式。坚持执法与服务并重、处罚与教育相结合，创新执法方式，推行开门审案、说理式执法，推行行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访等柔性执法方式，促进公正文明执法。

5.严格实行执法人员上岗和证件管理制度。强化行政执法人员的岗前培训和考试，把培训和考试合格作为申领行政执法证的基本条件。做好行政执法证申领的初审工作，规范行政执法证的发放和管理。

（五）强化行政权力制约监督和问责

1.主动接受外部监督。自觉接受党内监督、人大及其常委会的法律监督、工作监督和政协的民主监督，认真办理人大代表和政协委员提出的意见建议。高度重视司法建议和检察建议，做到认真回复、及时备案和严格督查。按照《行政诉讼法》的规定，做好行政应诉工作。严格落实《普陀区行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理工作规定》，推进行政机关负责人亲自出庭应诉工作，逐步提高负责人出庭应诉率。自觉接受社会监督和舆论监督，畅通举报箱、电子信箱、热线电话等社会监督渠道，建立健全网络舆情收集、研判、处置机制，推动网络监督规范化、法治化。

2.全面推进政务公开。加大政府信息公开力度，提高主动公开率。重点推进行政权力运行、财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。拓宽政府信息公开的范围，推进重大行政决策程序和结果、行政复议决定书、行政执法机关的行政处罚结果等信息的主动公开。创新政府信息公开的方式。统筹运用政府网站、政府公报、政务微博、微信发布信息，提高发布信息的受众面和影响力。强化政府信息依申请公开，完善受理、审查、处理、答复以及保存归档等各个环节的流程，严格执行限期答复机制，提高答复质量。

3.加强行政复议工作。公正公平审理行政复议案件，促进复议双方矛盾化解。调整、充实行政复议委员会成员，进一步发挥行政复议委员会的优势，提高案件审理的公开度、公正性和公信力。强化行政复议纠错力度，通过行政复议决定书直接纠错和行政复议意见书、建议书间接纠错相结合的方式，及时督促行政机关改正行政行为中的问题。将行政复议纠错率纳入行政机关和领导班子绩效考核体系，对于复议纠错、行政诉讼败诉案件，相关行政机关要及时就纠错、败诉和整改情况提交书面报告。

4.探索建立依法行政责任人集体约谈制度。对依法行政存在问题的部门和街、镇，由任命部门或者负责考核部门对班子成员进行集体约谈，或者对主要负责人进行约谈。

5.加强行政争议的调处化解。坚持依法行政，在源头上预防和减少行政争议。在涉及城市建设、土地征收征用、资源环境、劳动和社会保障等矛盾纠纷易发领域，要强化源头治理，明确调处主体，建立排查调处机制。建立健全行政复议、行政诉讼、信访与调解有效结合的法律机制，增强用协商、调解的办法解决行政争议的意识，强化调解职能，充分发挥调解手段的优势。加强专业性、行业性调解组织建设，对征收拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理等领域发生的行政争议，推进专业化调解。

五、““十三五””时期法治政府建设的保障措施

1.加强组织领导。区政府及各部门、单位要建立由行政一把手牵头的依法行政领导协调机制，推进区政府和各部门依法行政规划和年度工作计划的全面落实。落实行政一把手作为推进依法行政第一责任人的要求，政府部门、街道镇的主要负责人要明确年度推进依法行政工作的目标任务、工作重点、责任主体和完成时限。加强依法行政考核评估，探索建立法治政府评估指标体系，细化量化标准，健全考核机制。

2.提高领导干部的法治素养。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。完善领导干部学法用法制度，实现领导干部学法常态化、制度化。区政府常务会议会前专题学法每年不少于2次，处级领导干部依法行政专题培训班每年不少于2期，提倡领导干部自学与本职工作密切相关的法律知识。加强法治实践，提高领导干部法治思维和依法办事的能力。完善干部依法行政能力考察制度，把依法行政、依法履职情况作为领导干部特别是区人大任命的领导干部述职和对领导班子进行考察的重要内容，突出考察其掌握相关法律知识和运用法治思维、法治方式解决实际问题的能力，考察结果应当作为任职的依据。在相同条件下，优先提拔依法行政意识强、善于运用法律手段解决问题的优秀干部。

3.完善依法行政报告制度。区政府常务会议每年听取依法行政工作汇报，及时解决本区依法行政存在的突出问题。区政府每年向市政府以及区委、区人大常委会委员会报告推进依法行政情况，区政府各部门、街道镇每年向区政府上报推进依法行政的情况。

4.加强政府法制机构专业化、职业化建设。进一步加强法制机构建设，配齐配强法制机构人员，保障法制机构的规格、编制与依法行政的工作需要相适应。逐步建立法制干部准入制度，优先录用、选用具备法律职业资格的人员。加强政府法制干部的培训，提高法律信仰、职业操守和职业技能。鼓励政府法制干部根据国家要求取得公职律师身份。加大对政府法制干部的培养、教育和交流力度，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。

5.完善政府法律顾问制度。在区政府及各部门、街道镇全面推行法律顾问制度，设置率为100%。建设以政府法制机构人员为主体，以法学专家、执业律师为补充的政府法律顾问队伍。根据《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》，建立健全法律顾问的选聘、工作管理、绩效考评制度，健全法律顾问列席政府有关会议、参与重大行政决策合法性审查、政府常务会议讲法工作机制，畅通政府法律顾问意见表达渠道，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

6.落实依法行政经费保障。行政执法机构履行法定职责所需经费全额纳入部门预算管理，确保行政管理、学习培训、执法工作等所需经费。

7.本规划的实施与评估。区政府法制办负责分解本规划所确定的发展目标、主要任务，同时明确牵头部门和配合部门。牵头部门负责制定年度目标、工作指标、推进措施以及时间节点。本规划实行中期评估。中期评估于2018年开展，由区政府法制办组织，在聘请社会机构参与评估、广泛听取社会各方面意见基础上，形成规划实施情况评估报告，并报区政府。