2016年4月28日，市政府印发《上海市法治政府建设““十三五””规划》（以下简称《规划》）。《规划》对““十二五””时期本市依法行政情况进行了总结与回顾，对今后5年上海法治政府建设的目标和具体工作任务进行了确立和部署，是““十三五””时期本市法治政府建设的总蓝图。

一、《规划》的起草经过

作为上海市级层面““十三五””专项规划之一，《规划》由市政府法制办组织起草。市政府法制办对起草工作高度重视，在2014年10月，即组织了《规划》起草班子，在前期课题研究的基础上，扎实开展调研起草工作，并于2015年3月底形成《规划（草案）》初稿。

《规划（草案）》初稿形成后，市政府法制办通过书面征求意见、召开区县政府和市政府部门法制机构、市人大相关部门和部分政协委员以及相关专家学者等多方面的座谈会，听取意见和建议。2015年11月16日，杨雄市长、屠光绍常务副市长等市领导专题听取了《规划》编制情况的汇报，并对下一步的修改提出了要求。根据专题会议的意见，市政府法制办对《规划（草案）》作了进一步修改。2015年12月底，党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（中发〔2015〕36号）后，按照杨雄市长的指示要求，市政府法制办对照中发〔2015〕36号文又对《规划（草案）》作了较大的补充、修改和完善。2016年1月11日，市政府第106次常务会议讨论审议了《规划（草案）》。同年1月15日，《规划（草案）》经市委常委会审议通过。4月28日，市政府正式将《规划》印发各区县政府、市政府各委办局执行。

二、《规划》编制的基本原则

《规划》的编制遵循了以下原则：

一是全面客观评价。《规划》全面梳理和客观评价了““十二五””期间本市依法行政取得的成就与存在的不足，明确了今后努力的方向。

二是对标更高要求。党的十八届四中全会《决定》和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》对推进法治政府建设提出了全面要求，作出了具体部署。根据十八届四中全会《决定》、《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》和本市实际，《规划》确定了未来5年本市加快法治政府建设的主要目标和39个方面的任务、措施。

三是紧贴上海实际。根据2020年本市基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的目标，以及中央对上海当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者的要求，研究提出相配套的法治政府建设的保障性措施，并努力保证这些措施能接“地气”，可落实。

三、《规划》的重点内容

《规划》分为五大部分。第一部分回顾了““十二五””时期本市依法行政的基本情况；第二部分分析了““十三五””时期本市法治政府建设面临的形势与挑战；第三部分设定了““十三五””期间本市法治政府建设的指导思想和总体目标；第四部分部署了““十三五””时期本市法治政府建设的主要任务和具体措施；第五部分明确了《规划》实施的保障措施。其重点内容如下：

（一）关于本市法治政府建设的总体要求

《规划》立足““十三五””期间本市法治政府建设面临的形势与挑战，按照国家关于法治政府建设的“24字”总要求，确立了本市法治政府建设的总体目标，即“使上海在法治政府建设进程中始终走在全国前列，在依法行政工作方面始终保持领先地位”。

围绕这个总体目标，《规划》进一步提出六个方面的建设方向。六个建设方向是：制度健全度进一步提升，全面促进创新协调绿色开放共享发展；决策法治化进一步完善，显著提升政府治理能力现代化水平；政务透明度进一步提高，保障行政权力在阳光下运行；政府廉洁度进一步加强，实现政府活动全面纳入法治轨道；行政规范度进一步强化，建成一支坚守信念、勤政务实的行政公务员队伍；服务便利化进一步提高，形成一整套符合国际标准的高效便民的管理与服务措施。

（二）关于““十三五””时期本市法治政府建设的主要任务和具体措施

《规划》明确了““十三五””时期本市法治政府建设的主要任务和具体措施，这部分是规划的主体和重点，共39项内容，涉及深化落实行政管理体制改革，转变和完善政府职能，健全完善行政决策机制，完善行政执法管理体制，加强和健全行政权力行使的监督制约机制等七个方面。在39项任务措施中，既有根据《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》提出的新任务、新要求确定的新任务、新举措，也有十八届三中、四中全会《决定》和国务院有关文件提出、本市已经启动或者初步实施，但需要加以继续推进、深化和完善的相关任务举措，例如，深化行政审批制度改革、推行“三个清单”制度、形成放管结合工作机制、实行“政企、政资、政事、政社”分开、推进重点领域立法、推行民主化科学化的政府立法机制，等等。其中，重点是以下几方面的任务和措施：

1.关于深化行政审批制度改革。深化行政审批制度改革，推进政府职能转变，是法治政府建设的重要内容，也是形成政府与社会、政府与企业良性关系的需要。对此，《规划》提出要建立行政审批清理审核论证机制，完善行政审批清理标准化管理；对增加企业和公民负担的证照进行清理规范，对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理。深化改革商事登记制度，全面实行一照一码；推行证照分离改革试点，除法律、行政法规规定的前置审批事项外，基本实现先照后证。同时，简化流程，优化服务，提升企业办证的便捷度和透明度。（主要任务和具体措施第（一）方面第1项）

2.关于加强重点领域的政府立法。立足发挥立法在助推本市经济社会发展中的重要作用，《规划》提出，围绕具有全球影响力的科技创新中心建设、自贸试验区建设、生态环境治理、民生保障、文化建设、社会事业发展等重点方面，加强地方性法规、政府规章草案研究起草工作。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。（主要任务和具体措施第（二）方面第2项）

3.关于强化行政规范性文件监督管理。本市各级政府及其部门制定的“红头文件”量大面广，涉及到社会的方方面面。《规划》对于行政规范性文件的监督管理作了重点规定，提出要针对实践中的问题，对《上海市行政规范性文件制定和备案规定》进行修改完善；实行制定机关对行政规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度；涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。同时，《规划》提出要完善备案审查制度，把所有行政规范性文件纳入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对行政规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度，做到有件必备、有错必纠。（主要任务和具体措施第（二）方面第4项）

4.关于出台重大行政决策程序规定。对健全和完善重大行政决策程序，党和国家有明确的制度要求，本市也有扎实的实践基础。目前，本市市和区县两级政府均以《政府工作规则》或者规范性文件的形式，建立了规范重大行政决策程序的规则。为更好地贯彻落实国家有关制度要求，实现“行政决策法治化”的目标，《规划》提出，制定重大行政决策程序规范，明确重大行政决策事项的范围和决策的法定程序。《规划》还分别对重大行政决策中的公众参与、专家论证、风险评估、责任追究等制度作了规定，以强化对决策程序的刚性约束。（主要任务和具体措施第（三）方面第1项）

5.关于健全行政执法程序制度。以提升行政执法透明度和公信力为重点，《规划》提出要建立执法全过程记录制度，明确行政执法过程关键环节的信息和材料应当即时记录、保存，并要求严格执行重大行政执法决定法制审核的制度，明确了法制审核对执法决定的“一票否决”。此外，在前一阶段开展行政处罚裁量基准试点工作的基础上，《规划》提出要在本市全面推行行政处罚裁量基准制度，保证行政处罚的合法性和适当性。（主要任务和具体措施第（四）方面第2项）

6.关于建立全市行政执法信息平台。为了落实十八届四中全会《决定》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出的“加强行政执法信息化建设和信息共享”的要求，《规划》提出要建立全市行政执法信息平台。执法全过程记录信息在全市行政执法信息平台上实现实时查询、分析、汇总、统计等功能，运用科技信息手段加强对行政执法工作的监督，促进执法效率和执法水平的提高。（主要任务和具体措施第（七）方面第6项）

7.关于健全依法行政的领导体制。推进法治政府建设是全局性、综合性、长期性的任务，为了切实加强对法治政府建设的领导，落实十八届四中全会《决定》和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的要求，《规划》提出，各级政府及其部门要建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，建立依法行政工作报告制度，每年第一季度，各级政府向同级党委、人大常委会委员会和上级政府报告法治政府建设情况，政府部门向同级政府和上一级政府部门报告法治政府建设情况。（主要任务和具体措施第（七）方面第1项）

8.关于加强政府法制机构专业化、职业化建设。推进依法行政、加强法治政府建设，需要一支与工作任务相适应的政府法制队伍。为了健全区县政府法制机构，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和顾问作用，《规划》提出：“区县政府法制机构至少配备5名法制工作人员，乡镇政府和街道办事处应当安排法制工作人员。”（主要任务和具体措施第（七）方面第4项）